我国值班律师制度的不足及完善

丁辰、余嘉伟

  [摘要]：值班律师制度促进和完善了我国以审判为中心的刑事诉讼改革和认罪认罚制度，有利于保障犯罪嫌疑人，被告人的合法权益不受司法机关的非法侵害。本文从值班律师制度由来和价值出发，指出出了我国值班律师制度存在的主要问

题，并提出相应对策。

[关键词]：认罪认罚；刑事辩护；值班律师

一、值班律师制度的由来

值班律师制度起源于15世纪的英国，当时由苏格兰国王颁布法律要求全国的律师必须免费为贫穷的人提供法律服务，以应对当时处于社会底层的人无力聘请私人律师，造成司法审判领域的不公平的问题。^[]经过长期的实践发展，值班律师制度已经相当完善，进而演变出英国值班律师的模式。英国值班律师的管理机构是英国法律服务委员会，英国的在职律师可以先通过和政府签订合作协议来进行相关的法律援助服务，或者采用招标、投标的方式与当地的律师事务所签订有期限的法律援助合同的方式来缔结政府与私人之间的法律服务合同，再与英国最高法院大法官和英国法律服务委员会签订法律服务合同，由最高法院大法官和法律服务委员会授予当地的私人律师或者律师事务所的律师在警察局和法院担任值班律师的权利，签订合同的律师或者律师事务所受英国法律服务委员会的管理，在需要的时候会按照法律委员会的指派前往英国的警察局和法庭上为当事人提供法律援助。警署值班律师是在被拘留人提出法律援助申请，警察就会拨打专门号码联系合适的法律援助机构，该机构会在24小时内联系合适的值班律师，该值班律师会在要求的时间内抵达并应被拘留人的要求提供相应的法律咨询；法庭值班律师的职务主要是在治安法庭内为被指控刑事犯罪且没有聘请律师或者仅因其还没有接触到自己律师的被告人，在首次出庭时提供律师咨询或者代理服务的制度。^[]

我国值班律师制度开端于2006年，但正式确立于2014年。2006年联合国开发计划署和我国司法部、商务部共同确定河南省焦作市修武县作为我国首个“法律援助值班律师制度”项目试点，2014年8月，两高二部发布的关于《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》中首次提出“建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在人民法院、看守所派驻法律援助值班律师。犯罪嫌疑人、被告人申请法律帮助的，应该为其指派法律援助值班律师。2016年七月两高三部发布《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》中明确提出：建立法律援助值班律师制度，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。同年11月，两高三部发布《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》中再次提出：“法律援助机构可以根据人民法院、看守所实际工作需要，通过设立法律援助工作站派驻值班律师、及时安排值班律师等形式提供法律援助。犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助”，明确阐明了值班律师制度的运作方式以及值班律师的工作目的。2017年两高三部发布《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》再次提到了“值班律师”，同年两高三部颁布《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，对值班律师制度进行系统规定。2018刑事诉讼法修正案，将值班律师制度写进了法典，正式从法律的高度上认可了值班律师制度。通过由国家出资，为没有委托辩护人，法律援助机构没有指派法律援助律师为其提供法律咨询与辩护的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助^[]，将司法机关执行国家公权力过程中可能出现的违法问题第一时间反映出来，充分加强了人权司法保障，促进司法公正。

二、我国值班律师制度存在的主要不足

1.值班律师的介入诉讼时间不明确。值班律师的启动程序有非强制性的特点，司法机关可能会因怕麻烦等原因而拖延告诉犯罪嫌疑人，被告人有申请值班律师的权利。同时在犯罪嫌疑人、被告人被采取强制措施时，自身也没有意识到有申请法律援助值班律师的权利，因此值班律师何时进入诉讼程序就显得尤为重要。我国《刑事诉讼法》第36条规定，“人民法院、人民检察院、看守所应当告知犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师，并为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利。”这一规定明确了办案机关为值班律师的设立和运作承担相应的责任，但是并没有明文规定犯罪嫌疑人、被告人在何时能够申请值班律师的帮助以及值班律师何时能够介入诉讼。这一缺陷使值班律师在实践中的适用在实质上有较大的伸缩空间。

2.值班律师制度缺乏资金保障。两高三部的《意见》中明确了值班律师的工作职务，工作的场所，工作的方式，但是没有规定值班律师的薪资高低，同时我国值班律师职责重，所办业务风险大、利益少，值班律师的执业风险和收益存在严重的反差。值班律师的工作补贴主要来自于地方财政支持，公益性质的法律工作给的薪酬往往偏低。因此低待遇和酬劳少难以吸引具有高资质的律师或团体来支持值班律师的工作，最后的结果肯定是不利于诉讼中的当事人的。因此进行法律援助值班律师制度的改革势在必行。

3.值班律师队伍业务水平不高。值班律师主要从法律援助机构指派，接受法律援助机构的指挥和安排，在实践中，法律援助的工作主要是一些刚刚执业的律师，没有多少实际辩护经验的人去做，从而导致制度沦为那些年轻、无经验的律师谋生和获得职业经验的的途径，这对犯罪嫌疑人、被告人的权利维护是不利的。^[]律师职业的市场化带来的影响往往是那些赚钱的案件主要是被那群有很强辩护能力的合伙团体所包揽，因此这种法律援助工作都是经验不足的律师在从事。同时，我国的执业律师事实上每年都在增加，但是律师职业有很强的地域化，哪里有市场，经济发展较好，那里的专业律师就较多。因此，我国地域发展的不均衡直接影响了职业律师的地区分布不均衡，那些地域发展较差的地域值班律师将会更不均衡，执业收入的差异将会直接导致值班律师的整体水平不高，缺少高素质律师引领。

4.值班律师制度缺少具体、系统性的法律规定。虽然两高三部制定了许多意见和办法来解释值班律师制度的设立和值班律师工作的具体办法，2018年刑事诉讼法也将值班律师制度写进了其中，但是值班律师制度的内容过于简单，操作性较差。我国值班律师制度基本是与认罪认罚从宽制度同步推进，在认罪认罚过程中赋予了值班律师一定的权利，这会限制值班律师的工作，对于犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保护非常不利。

三、完善我国值班律师制度的建议

1.明确值班律师介入诉讼的时间。针对值班律师制度启动的非强制性，需要明确值班律师的介入诉讼的时间，否则值班律师实际作用发挥与否就全部掌握在司法机关的手上，值班律师制度也就失去了存在的价值。第一，司法机关应该主动履行相应的告知义务，切实保障犯罪嫌疑人、被告人拥有获得值班律师帮助的权利。在刑事案件中，侦查机关自第一次采取强制措施时就应该告诉犯罪嫌疑人有获得值班律师帮助的权利；人民检察院应当自收到移送审查起诉的案卷材料3日内告知犯罪嫌疑人有权获得值班律师的帮助；人民法院应当在向被告人送达起诉书副本时告知被追诉者享有相应权利。第二，建立相应的检查监督机制。可以要求司法机关在询问、调查犯罪嫌疑人、被告人时必须将当事人享有的权利告知当事人并全程录像，记录在案，严格保障犯罪嫌疑人、被告人享有的获得值班律师法律援助的权利，防止司法机关权力的滥用；同时可以授权值班律师可以查阅司法机关处理案件的卷宗材料，就司法机关是否履行向当事人告知义务，定期向有关部门提交检查报告。^[]

2.加大对值班律师的经费支持。任何全国公益性质制度的建立均需要有国家的财政支持，值班律师制度也不例外。充分保障值班律师的工作报酬，也是值班律师制度赖以存在的基础。但是由于我国的基本国情、地缘政治的缘故，导致我国欠发达的地区值班律师少、经费少，这是我国需要直面的问题。因此，建立完善、全面的值班律师服务体系就显得尤为重要，平衡东西部之间的差距也是需要重视的问题。当然，值班律师制度的体系化建设需要一步一步来，在夯实基础，充分积累实践性经验的前提下开展相关工作，最直接的办法就是财政资金的输入，由国家根据地区发展水平来制定值班律师的工作薪资标准，同时用财政资金建设完善的值班律师工作站，保障其有合适办公场所。有学者做过实证调研和评估，“以每年100万被告人为计算单位，每件案子的成本为2000~3000元计算的话，所需成本大约为20~30亿。”^[]就我国的现阶段经济水平和综合国力，这笔费用纳入我国的财政支出问题并不大。只有保障其基本待遇问题，才能吸引法律职业工作者来从事相关工作，值班律师的经费支持是最基本的保障。

3.完善值班律师准入标准，建立激励机制、惩戒机制。首先，设立值班律师行业准入标准，这是保证值班律师整体水平稳步提高的基础。根据个人的学习经历和法律职业从事的相关经验不同，值班律师的个人执业水平也就不相同了。经济发展好的地区，值班律师的总体水平相对较高，相对应经济发展不充分的地区值班律师的总体水平就相对较低，这是律师职业市场化的必然体现。但是在地区内部也会有值班律师水平层次不齐的状况，有些值班律师的工作就会得过且过，在为犯罪嫌疑人、被告人服务的过程中，就会有所懈怠，该解释、提供的法律咨询做的不到位，甚至在司法机关有损害犯罪嫌疑人、被告人的合法权益的时候，也是保持中立等情形。因此，制定值班律师职业准入标准也就显得尤为重要，将那些职业能力不够、缺少职业道德的法律服务提供者排除在值班律师队伍当中，保证值班律师队伍的整体水平。其次，完善对值班律师的岗前培训。由于认罪认罚制度在我国刚结束试点工作不久，新的刑事诉讼法对于值班律师的具体职责未作明确要求，此时加紧对值班律师的岗前培训也是加强值班律师对自身职责认识的具体举措，对值班律师对以后的工作开展起到引导作用。最后，建立适当的激励、惩戒机制。根据值班律师的工作量和处理案件的质量设立值班律师律师成绩表制度，记录那些工作勤奋，业绩优秀的值班律师，为未来科学、合理的评价奠定基础；同时地方政府可以组建值班律师工作业绩评价小组，对于那些业绩卓越值班律师予以奖励，可以通过发奖金、通报表彰的方式来激励那些勤奋的值班律师。对于那些有违法行为的、僭越值班律师职责范围的行为，予以依法惩戒也有促进值班律师发展的作用。

4.建立完善的法律规范。我国已经在《刑事诉讼法》中规定了值班律师制度，但是由于我国值班律师制度的起步晚，实践基础差，值班律师的法律适用范围还很有限，值班律师不仅为犯罪嫌疑人、被告人提出法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施，同时也是犯罪嫌疑人、被告人与司法机关签署认罪认罚具结书时的见证人。因此，要发展值班律师制度还需要在实践的基础上完善值班律师的权利义务规范，明确值班律师和司法机关及申请人之间的关系，明确值班律师辩护人的地位，同时明确规定值班律师与司法机关的关系，值班律师不是司法机关的附属，不接受司法机关的领导，而是保护犯罪嫌疑人、被告人和监督司法机关依法行使职权的法律保障措施。在此基础上，还需进一步明确值班律师和辩护人之间的区别和在保障犯罪嫌疑人、被告人权利上的分工配合，协调二者的权利义务冲突。

作者单位：安徽徽风律师事务所

参考文献：

[1]刘武俊：打通法律援助“最后一公里”，人民法院报，2018，11，（05）：2。

[2]汪海燕《三重悖离：认罪认罚从宽程序中值班律师的困境》，载《法学杂志》，2019年第12期。

[3]吴小军：《我国值班律师制度的功能及其展开——以认罪认罚从宽制度为视角》，载《法律适用》2017年第11期。